与之前区域发展战略涉及的“京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化”相比，黄河流域生态保护和高质量发展战略无论是对南北经济协调发展，还是对北方地区尤其是西北地区生态保护，都具有重要意义。为黄河流域生态保护和高质量发展提供坚实法治保障，需要发挥地方立法的灵活性和积极性，尤其是通过区域协同立法方式，扩大地方立法经验的样本范围，满足黄河流域经济社会发展对法治的迫切需求，需要进一步完善体制和机制，以重点领域和核心问题为突破，实现“以法治黄”的目标。在实现这一目标的过程中，需要树立“流域治理”理念，将流域治理纳入国家治理的大框架中，丰富和完善国家治理的层次和体系构成，推进流域治理现代化。
黄河流域发展的法治保障模式
黄河流域治理具有复杂性、多元性和迫切性特点，要在充分利用现有沟通协调机制的基础上，加强不同省区之间的多元立法协调，以解决现有体制和机制障碍，推进黄河流域治理法治化进程。具体而言，在水利建设、水量调度和防灾减灾等区域协同问题上，要发挥“黄河委员会”的牵头作用，站在总体国家安全观高度，形成“一条线”协同，通过“黄河委员会”在黄河流域水治理中的现有模式，加强地方立法在水利设施建设规划、水量科学分配和防灾减灾协作上的协调性和一致性。
在生态保护方面和高质量发展方面，要形成“流域治理的总体协同”和“流段治理的地方协同”相结合的协同发展机制，针对全流域的共同问题和流段内的个性问题，一方面满足流域治理对地方立法的体系化要求，另一方面为解决个性问题提供可操作性的解决方案。从黄河流域治理的时间紧迫性角度看，黄河治理能否尽快见到成效，尽快转换为经济和社会发展利益，需要在法治前提下提升工作效率。建议采取“政府先导，人大保障和社会参与”的方式，将一些亟待解决且形成一致意见的立法需求和立法内容先通过省区政府或者职能部门协调方式，尽快将之落实为政府规章或者规范性文件，同时予以对政府规章和规范性的实施效果进行评估，提升地方性法规在黄河治理上的一致性。
黄河流域发展法治保障需解决的问题
黄河流域涉及九个省区，流域治理难度大，在我国江河流域治理中具有十分典型的意义。黄河流域地方性法规的协调一致立法协同应从现有流域地方性法规、规章协调一致，立法工作和程序机制建设协调一致，流段区域划分及工作对接协调一致等多个方面入手。
现有地方性法规、规章和规范性文件的清理。“良法”促进“善治”，为黄河流域治理提供优质的立法资源是沿黄各立法主体进行涉及黄河地方立法协同的主要目的。近年来，我国陆续出台了一些与黄河治理有关的法律，黄河流域各省区应当将涉及黄河治理的地方性法规、规章和规范性文件的清理列入年度计划，集中对现行有效的地方性法规、规章和规范性文件与上位法的一致性进行审查。
已进入立法程序的地方性法规的协调和规章、规范性文件的审查备案。应当及时将人大和政府立法机构的参与纳入到现有“黄河经济协作区省区负责人联席会议”的框架中，通过省区之间的立法沟通机制的建立，协调各省区涉及黄河的地方立法的立法进程，对立法内容进行及时沟通，力争在体现各地治理特色的同时、在涉及流域治理整体考量的地方，保障各省区地方立法的一致性。
建立立法计划、立法程序和立法保障的协调机制。黄河流域的各省区要建立密切的立法沟通协调机制，对涉及黄河治理的立法计划，要在制定时间、内容等方面提前进行沟通和协调。同时，要为各省区立法机构之间的沟通给予财政上的保障，搭建类似黄河流域地方立法大数据平台等方式，缩短相互沟通协调的距离，降低协调工作机制的成本和提高立法工作的效率。
完善涉及黄河治理的地方立法实施的协同保障机制。黄河流域各省区应当协调推进地方立法的执法检查，统一年度化的执法检查或调研安排的时间和方式，走访式执法检查的监督效果，建立起执法检查监督的反馈机制，确保涉及黄河治理的地方立法的实施标准和效果具有一致性。同时，各省区在地方立法宣传上，也要不断丰富方式和方法，吸引社会力量积极参与到黄河治理过程中来。
黄河流域生态保护和高质量发展被确定为国家发展战略，为推进黄河治理和沿黄各省份高质量发展提供了难得的历史契机，黄河流域各省区应当加强协调，协同发力为国家立法提供实践素材和地方立法经验，通过地方立法协同的方式，探索国家治理中流域治理的方案。
（作者单位：济南大学政法学院）
