据上海市生态环境局生态环境监测处副处长陈轶波介绍道,近年来,上海始终绷紧强化监督管理这根弦,从构建完善监管制度入手,探索建立起贯穿社会监测机构全生命周期的“事前”备案管理、“事中”分级分类监管,“事后”激励惩戒的“全链条”监管体系,不断压实“谁用数、谁监管;谁出数、谁负责”的责任,引导社会化监测服务行业向良性发展。
应势而为,持续构建完善监管制度体系
2015年,国务院办公厅发布实施《生态环境监测网络建设方案》,提出逐步放开监测市场,鼓励生态环境监测社会化服务机构提供监测服务。
“绝不能让监管出现真空地带。”上海市环境监测中心总工程师王向明介绍说,方案一经出台,我们就意识到,开放的市场可能会引来无序的行为,因而必须从建立法规制度入手,尽早为加强行业监管做好支撑。
2016年,以《上海市环境保护条例》修订为契机,上海将社会监测机构备案管理的要求写入了条例,并制定了《上海市环境监测社会化服务机构管理办法》,自当年10月1日起与条例同步施行,明确了备案要求及工作程序,突出了备案效力,即备案机构出具的监测数据、结果可以在环境执法和管理中应用。上海也由此成为全国唯一一个有上位法支撑开展社会监测机构备案工作的省市。
市场不断变化,制度体系也需随之调整完善。此后,上海先后印发《上海市生态环境监测网络建设实施方案》《上海市深化环境监测改革提高环境监测数据质量实施方案》,我局先后印发《关于进一步完善本市环境监测社会化服务机构备案工作的通知》《关于加强本市生态环境监测机构监督管理工作的通知》《上海市环境监测数据弄虚作假行为调查处理办法》《关于试点开展本市环境监测社会化服务机构信用评价工作的通知》等一系列文件,进一步细化和明确社会监测机构监管的相关工作要求,为依法依规监管社会监测机构、查处环境监测数据弄虚作假行为、保障环境监测数据真实准确,不断夯实社会监测机构监管。
拓展方法,运用数字化平台做好过程监管
打开上海市环境监测社会化服务监管系统,可以清楚地看到全市各备案社会监测机构的信息,点击进入某个监测任务页面,任务详情、采样照片、样品信息、监测报告等数据一览无余。上海市环境监测中心质量管理科负责人宋钊向记者介绍,监管系统是2017年搭建完成,2018年3月正式投入使用,备案机构登录监管系统,定期更新人员、设备、资质能力等基础信息,将日常服务活动中涉及的合同、监测方案等信息录入系统,在开展现场监测或运维工作中,使用微信实时上传工作照片,记录监测时间和位置信息,上传监测报告至监管系统,实现全过程留痕;企(事)业单位可以通过系统查询委托项目的实时进度动态;市、区生态环境系统监管人员通过系统实时跟踪监控和数据综合分析,开展对备案机构的质量风险评估和非现场检查,确保监管中发现的问题得到跟踪溯源和有效整改。
此外,2019年,由上海市环境监测中心牵头编写了《上海市环境监测行业实验室信息管理系统(LIMS)建设技术指南》团体标准,指导环境监测机构通过信息化平台实现环境监测活动的全流程管理和全面质量控制,同时保障数据和操作记录的原始性和信息的充分性,做到流程规范、信息可追溯和可还原,全面加强实验室内部质量控制。
当前,社会监测机构登录“一网通办”平台,提交相关备案材料后即可完成备案,截至2022年12月,累计已有300余家社会监测机构完成备案,每月上传各类监测报告近万余份,管理部门据此开展线上“非接触式”抽查,尽量减少对企业正常运转的影响。
凝聚合力,跨部门协作严厉打击监测数据弄虚作假行为
不止步于对社会监测机构的监测行为过程监管,上海还注重在加强检查监督上下功夫。
今年年初,针对2022年度上海市检验检测机构“双随机、一公开”监督抽查工作中发现的生态环境监测活动不规范、资质认定要求落实不到位等情况,上海市生态环境局、上海市市场监管局联合约谈了6家生态环境监测社会化服务机构,通报了监督抽查中违反生态环境技术规范的具体情况和存在的违反资质认定许可事项等有关情况。6家企业负责人当场表态,决心认错并加以整改。
这场约谈会是上海市生态环境局和市场监管局加强对社会监测机构监管工作的一个例行内容。据介绍,自2017年起两家部门每年都会联合开展“双随机”监督检查,主要对问题较为突出、群众关注度较高的环境监测用计量器具、机动车排放检验、扬尘在线监测等领域开展专项检查,及时对检查结果进行了会商和通报,对于存在的问题明确了整改要求;个别涉嫌存在弄虚作假行为和不规范开展检测工作且情节较严重的机构,按照部门职责分别移送执法部门立案查处。2018年以来,上海已对10余家社会监测机构的处罚弄虚作假行为进行了处罚,对50余家存在较严重质量问题社会监测机构提出了责令整改要求。
明确导向,推进行业信用风险等级评价与公平竞争
让守信机构能干的如意,让失信机构被自然淘汰。
近日,备受瞩目的2022年度上海生态环境监测社会化服务机构信用风险等级评价(以下简称信用评价)结果公布,132家社会监测机构分别被评定为失信风险由低到高的A至D级等次,因监测数据弄虚作假等存在严重失信行为的机构被评为E级等次。自2019年起,上海以加强信用监管为着力点,持续对已在市内备案并提供环境监测服务的社会监测机构开展信用评价工作。依托监管系统实时采集的服务活动信息,根据预先设定的行为规则自动计算信用评价分值,按照失信风险进行信用等级评定,同时信用评价标准也连续修订了三年。
“评价体系越来越完善,我们在行业内的等次定位,努力方向也越来越明晰。”
“把弄虚作假有劣迹的企业通过信用等级体现出来,让我们的选择也有个目标范围。”
……
社会监测机构的负责人和服务采购方普遍认为上海社会化监测服务行业管理逐步正规严格,同时感到这项工作给市场提供了明确的导向。
以信用等级评定结果为依据,市区两级生态环境部门根据评价结果实施分级分类和差异化监管,对于A级社会监测机构免于现场检查,对于B级至E级社会监测机构依据失信风险进行不同比例的现场双随机抽查。按照既“无事不扰”又“无处不在”的监管要求,为防范苗头性监管风险和重点监管、精准监管及辅助领导决策提供支撑。
2017年,上海市生态环境局联合市发展改革委等部门,定期向社会公布《法人公共信用信息查询报告(上海市环境监测社会化服务备案机构专用版)》,查询报告包含原工商、质监、环保等部门的监管类信息和市高级人民法院提供的判决类和执行类信息,让违法企业“一处违法、处处受限”。这一举措还荣获“2018年政府信用建设优秀案例”。
除此之外,上海还注重从加强技术支持指导,引导行业自律等方向着力,引导社会监测机构不断加强能力建设、强化守法意识。近年来,上海先后成立了市环境科学学会环境监测分会,换届改选了上海市环境保护产业协会,牵头开展社会监测机构业务培训,涵盖政策宣贯、标准解读和业务管理等多项主题;开展能力验证和技能竞赛,系统梳理社会监测机构监测项目的能力;组织发起行业技术规范和团体标准制修订工作,加快科技创新成果的规范性推广应用。
据介绍,目前,在上海,信用评价风险较小的A、B等级机构的业务量在逐年提升,2021年达到了50%,2022年增长到了62%,信用风险评级的正向指引效应逐渐显现。“良币正在淘汰劣币”,信用评价已成为各级政府、企业在采购监测服务、资金支持、评先推优等工作中的重要参考依据。
“今后几年,我们将不断加强对社会监测机构信用风险分类结果的综合运用和精准监管,深化包容审慎监管,筑牢监测数据质量底线,推进社会监测机构高质量发展,为上海市经济社会平稳健康发展提供有力支撑。”市生态环境局监测处处长魏化军说。